2015年電改9號文實(shí)施已滿三年。三年實(shí)踐形成的經(jīng)驗(yàn)與問題，業(yè)界對此評價(jià)不一，有的說成效多一些，有的說問題多一些，目的都是為了電改取得更大成效。近日，記者就電力體制改革話題專訪了中國能源研究會常務(wù)副理事長、國家發(fā)展改革委能源研究所前所長周大地。周大地認(rèn)為，電力體制改革值得認(rèn)真反思。

記者:請?jiān)u價(jià)2015年9號文以來的電改進(jìn)展?

周大地:

近期我對電改具體進(jìn)展仍然關(guān)注，但發(fā)言不多，因?yàn)槲艺J(rèn)為電力改革的總體設(shè)計(jì)值得認(rèn)真反思。

黨的十九大報(bào)告明確提出，中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，指出新時(shí)代社會主要矛盾的變化，系統(tǒng)回答了新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展什么樣的中國特色社會主義、怎樣堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義，明確了我國2020年近期、2035年中期和2050年遠(yuǎn)期的奮斗目標(biāo)，并就加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、改革開放等提出了許多具體要求。我個(gè)人認(rèn)為，現(xiàn)在全國各級政府，包括能源電力行業(yè)還在學(xué)習(xí)、消化過程中。十九大的精神還需要更好地消化，并逐步落實(shí)。包括電力體制改革，也應(yīng)該在進(jìn)一步認(rèn)真學(xué)習(xí)十九大文件，學(xué)習(xí)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想的基礎(chǔ)上，再反思評估。如果認(rèn)為一二十年以前的電改設(shè)計(jì)就已經(jīng)符合和達(dá)到了習(xí)總書記新思想的要求，只要繼續(xù)照樣推行下去，這是不是有點(diǎn)過于先知先覺，以不變應(yīng)萬變了?

2015年電改9號文的總體思路是“三放開、一獨(dú)立、三強(qiáng)化”，基本上還是延續(xù)了2002年電改5號文“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價(jià)上網(wǎng)”的方向。2002年電改思路的形成還要往前推，是上世紀(jì)90年代以美國、英國為代表的電力市場自由化潮流推動下形成的。當(dāng)時(shí)美國包括加州、世界銀行提出，輸配電網(wǎng)技術(shù)上壟斷，但發(fā)電側(cè)、配電側(cè)可以引入競爭，通過競爭來降低發(fā)電成本與終端電價(jià)。美國、英國當(dāng)時(shí)搞“new conservative”，現(xiàn)在稱之為自由市場經(jīng)濟(jì)派，這是那一陣子西方推崇的電力體制改革時(shí)更宏觀的政治經(jīng)濟(jì)背景。

記者：現(xiàn)在西方的電力市場化改革怎么樣了?

周大地：

現(xiàn)在來看，“廠網(wǎng)分開、輸配分開，發(fā)電側(cè)、配電側(cè)引入競爭”的電力體制在西方國家實(shí)施中出現(xiàn)很多不同版本，并沒有一個(gè)統(tǒng)一的模式。對于他們來講，電力消費(fèi)水平已經(jīng)比較高，現(xiàn)在電力行業(yè)的任務(wù)不完全是保供，而是以提高能源效率為基礎(chǔ)的低碳化轉(zhuǎn)型發(fā)展;電力系統(tǒng)在優(yōu)化結(jié)構(gòu)和市場重組的過程中出現(xiàn)了大量利益重新分配的問題，這也引起了很多爭議和討論。但是多數(shù)西方國家現(xiàn)在采取了很多政策性措施來支持可再能源發(fā)展，包括全額保障性收購、高于常規(guī)發(fā)電的標(biāo)桿電價(jià)、補(bǔ)貼、以及配額制等非市場措施。同時(shí)嚴(yán)格控制常規(guī)大型發(fā)電設(shè)備準(zhǔn)入，并不是一味地放開市場、市場調(diào)節(jié)。

比如，當(dāng)時(shí)比較推崇“廠網(wǎng)分開、輸配分開，增加發(fā)電側(cè)與售電側(cè)的競爭”的美國加州，實(shí)際實(shí)施后加州電網(wǎng)出現(xiàn)過很大的財(cái)務(wù)危機(jī)。因?yàn)榘l(fā)電企業(yè)利用市場機(jī)制擠壓電網(wǎng)，就是真正缺電時(shí)，發(fā)電商在實(shí)時(shí)市場報(bào)高價(jià)，迅速推高批發(fā)市場的電價(jià)，而零售電價(jià)是由政府鎖定，導(dǎo)致加州電網(wǎng)差點(diǎn)破產(chǎn)。

近一兩年，我們和加州勞倫斯伯克利實(shí)驗(yàn)室(LBNL)的研究人員一起，調(diào)研了加州現(xiàn)有電力管理機(jī)制情況，很有借鑒意義。加州經(jīng)過那次市場化的反面教育，現(xiàn)在電力管理體制實(shí)行了比較嚴(yán)格的規(guī)劃和監(jiān)管以及公開的預(yù)測市場分配機(jī)制。

一方面，通過加州能源委員會(CEC)、加州公用事業(yè)委員會(CPUC)，以及負(fù)責(zé)電網(wǎng)獨(dú)立運(yùn)行的加州獨(dú)立系統(tǒng)調(diào)度運(yùn)行商(CAISO)，按照所謂的最優(yōu)運(yùn)行方案來運(yùn)行電網(wǎng)，同時(shí)對電網(wǎng)未來建設(shè)和用電需求做出科學(xué)預(yù)測，而且向社會公開征求意見。獨(dú)立運(yùn)營機(jī)構(gòu)(CAISO)不擁有電網(wǎng)的資產(chǎn)所有權(quán)。另一方面，在預(yù)測和規(guī)劃的基礎(chǔ)上對5萬千瓦以上的發(fā)電設(shè)備實(shí)行嚴(yán)格準(zhǔn)入審批，類似國內(nèi)的招標(biāo)制電站。發(fā)電設(shè)備在建設(shè)前，除了達(dá)到環(huán)保、土地使用等要求外，要與準(zhǔn)入管理機(jī)構(gòu)協(xié)定好用什么樣的方式、多高的上網(wǎng)電價(jià)等運(yùn)行，也就是把自身進(jìn)入市場后的經(jīng)濟(jì)效益情況評估清楚，包括投運(yùn)電廠對電力系統(tǒng)和其他發(fā)電商的影響。整個(gè)準(zhǔn)入評審的過程很復(fù)雜，一個(gè)項(xiàng)目僅評審和監(jiān)管的費(fèi)用就很高。此外，交易電量還是以長協(xié)為主，少量的現(xiàn)貨交易。加州電力市場90%電量交易采取了年度長協(xié)方式，10%采取了實(shí)時(shí)競價(jià)的現(xiàn)貨交易。

即使在號稱市場自由度最高的美國，而且在電改最帶頭的加州，最后實(shí)施的是嚴(yán)格準(zhǔn)入，并不是隨便建電廠，建完了相互競爭，“打”成最低電價(jià)。美國的市場比較講成本，別看美國總統(tǒng)特郎普在競選期間到上任之后嚷嚷著支持煤電，實(shí)際上美國煤電數(shù)量在下降。因?yàn)檫@兩年天然氣太便宜，燃?xì)怆姀S效益比燃煤電廠好。而歐洲仍然有一些國家實(shí)行上下游一體化體制，例如法國電力目前仍然是發(fā)輸配一體化，但營運(yùn)服務(wù)仍然是歐洲最好的。

記者：為了推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型，歐洲正在建設(shè)統(tǒng)一的電力市場，對電力改革有何啟示?

周大地：

歐洲現(xiàn)在的情況也很復(fù)雜，歐洲在低碳化目標(biāo)下推進(jìn)電力聯(lián)網(wǎng)、建設(shè)統(tǒng)一的電力市場，出現(xiàn)了如何公平分配利益的問題。因?yàn)楦鱾€(gè)國家自身資源條件差別太大。

比如說，法國電力體制是發(fā)輸配一體化，電源結(jié)構(gòu)以核電為主，電價(jià)是全歐洲最低的國家之一，因此歐洲其他國家進(jìn)口法國的電時(shí)，覺得法國賺得太多，因此要求法國也要提高可再生能源的比例。這實(shí)際上是有點(diǎn)強(qiáng)制性的要求。法國于是提出到2025年，核能的比例將從目前的75%降至50%。實(shí)際從低碳角度講這并不是必須要做的。

在所謂民主選舉制度下，往往競選雙方都勢均力敵，少數(shù)人就成為勝負(fù)的杠桿。德國主要政黨為了爭取少數(shù)綠黨的選票，因此必須同意棄核，德國已經(jīng)決定在2022年之前停用所有核電站，提出了到2030年使可再生能源占到總發(fā)電量的50%，到2050年占到80%以上的國家目標(biāo)。這些年，德國努力推動可再生能源發(fā)展，大幅壓縮傳統(tǒng)能源發(fā)電能力，導(dǎo)致德國電價(jià)很高，特別是民用電每度合人民幣2塊多，這種民用電價(jià)在中國來看肯定難以接受。其實(shí)可再生能源根本沒有參加上網(wǎng)競爭。德國新增的光伏發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電容量沒有補(bǔ)上關(guān)閉核電機(jī)組造成的缺口，近年來反而增加了煤電發(fā)電量，電力行業(yè)二氧化碳排放量反而有所增加，這和他原來的政策目標(biāo)也不一致。

所以說，歐洲的低碳發(fā)展目標(biāo)與實(shí)際操作中成本合理化之間出現(xiàn)了很多矛盾。事實(shí)上他們也承認(rèn)，這些矛盾往往是市場經(jīng)濟(jì)成本競爭解決不了的，對可再生能源的發(fā)展仍然需要特殊政策支持，甚至讓化石能源配合可再生能源發(fā)展。

去年我和法國電力公司的幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)都當(dāng)面討論過這個(gè)問題。其中，法國電力公司的高級副總裁、前亞洲部門負(fù)責(zé)人埃爾維•馬世諾專門寫過一篇文章，認(rèn)為歐洲不同國家文化各有特點(diǎn)，批評能源政策和電力改革受一些所謂共同原則制約產(chǎn)生了很多矛盾，他也并不認(rèn)可歐洲電改非要實(shí)行概念化市場化的一些東西。

記者：國內(nèi)呢，從2002年開始上一輪電改到本輪電改，有哪些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)?

周大地：

可以說，2002年電改的設(shè)想是有些從概念出發(fā)的。應(yīng)該說當(dāng)時(shí)的世界銀行和不少國際NGO還是起了比較大的推手作用。但國內(nèi)也面臨著如何形成電力市場，怎么把原國家電力公司高度壟斷的傳統(tǒng)機(jī)制推向市場，如何釋放地方更多的積極性等問題，才決定將一個(gè)電力公司變成了若干電力公司。這對于我國電力上游大發(fā)展確實(shí)起了巨大推動作用。

一個(gè)國家電力公司難以應(yīng)付當(dāng)時(shí)的電力建設(shè)需求，投資渠道、建設(shè)能力等都受到限制，原有規(guī)劃時(shí)對電力需求和發(fā)電增長速度估計(jì)也不足。五大發(fā)電公司成立后，中國的發(fā)電建設(shè)速度嘩就上來了!包括地方能源公司。因?yàn)樗麄兌家獱幦∽龃?2002年全國電力裝機(jī)是3.5億多千瓦，2005年開始快速增長，2006年新增容量首次超過1億，現(xiàn)在總?cè)萘拷?8億千瓦。

進(jìn)入2010年以后，電力短缺問題基本上解決。隨著應(yīng)對氣候變化的壓力越來越大，從2010年開始，非化石能源也進(jìn)入大發(fā)展階段。2005年，太陽能發(fā)電可以忽略不計(jì)，風(fēng)電裝機(jī)容量約占全國總裝機(jī)容量的0.2%;2010年，兩者裝機(jī)容量占比超過3%，到2017年約占全國的17%。

同時(shí)，化石能源的發(fā)展慣性又很大，火電裝備制造絕大多數(shù)在國內(nèi)，制造業(yè)作為背后推手力推火電建設(shè)。這邊火電建設(shè)周期、制造周期沒有放緩，那邊的非化石能源增長速度又上來了，后來兩邊一塊兒往前推，2012年以后每年新增裝機(jī)仍然超過8000萬千瓦，甚至過億千瓦，隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，能源電力需求增速放緩，于是電力行業(yè)從保供為主要目標(biāo)，突然變?yōu)橐M(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革控制過剩產(chǎn)能，形成了這么一個(gè)矛盾。

現(xiàn)在火電虧損面超過60%，這些發(fā)電企業(yè)在虧損條件下爭奪有限市場份額，發(fā)電設(shè)備利用小時(shí)數(shù)大幅下降。而且，這樣也沒有抑制住火電的建設(shè)熱潮，去年煤電新增裝機(jī)3800多萬千瓦。

所以，我個(gè)人認(rèn)為，目前，電力體制改革表面上看是熱鬧得很，好像上網(wǎng)競爭還降低了電價(jià)，但這是懲罰性的成本下降，不是真正的成本下降帶來的效益。現(xiàn)在因?yàn)楫a(chǎn)能過剩而超量擠壓生產(chǎn)者的盈余，是發(fā)電公司拿自己的虧損補(bǔ)貼電力用戶，所以電價(jià)下降。這難道是我們期望的合理競爭，優(yōu)勝劣汰嗎?

記者：您認(rèn)為造成電力行業(yè)產(chǎn)能過剩的原因還有哪些?

周大地：

實(shí)踐檢驗(yàn)真理，電改放開上游準(zhǔn)入實(shí)際效果如何?我國在2015年下放火電審批權(quán)，當(dāng)年批準(zhǔn)火電項(xiàng)目從大約5000~6000萬千瓦一下子增加到16000萬千瓦左右，2015、2016、2017年社會每年新增裝機(jī)超過1.2億多千瓦。從實(shí)踐上來看，這種沒有管住準(zhǔn)入的放權(quán)也違背了市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，因?yàn)闆]有人對整體的電力需求有所控制，還認(rèn)為電力行業(yè)是以缺電為主要矛盾。結(jié)果2016年開始“取消一批、緩核一批、緩建一批”化解煤電過剩產(chǎn)能，到現(xiàn)在為止還收不了尾。

市場競爭條件下，由于價(jià)格變動、市場預(yù)測，理性投資人可能會防止冒險(xiǎn)，這是理想狀態(tài)。但實(shí)際上，在很多情況下，單獨(dú)的投資人不明白整個(gè)市場形勢。中國特別是這樣，電力輸入省考慮，多建設(shè)電廠，頂多以后不接受外來電，還可以拉動本地GDP;電力輸出省考慮，電廠建設(shè)越多，可以爭取更多政策，有能力低價(jià)競爭，所以誰都不愿意放棄投資。如果陷入惡性競爭狀態(tài)，不管誰退出，誰的資本損失都非常大，其實(shí)都是中國人民的錢。

單純依靠市場來抑制上游投入，不但時(shí)效過于滯后，而且經(jīng)濟(jì)代價(jià)也很高。我們不但多數(shù)煤電企業(yè)低利甚至大范圍虧損，而且電網(wǎng)的建設(shè)如果從資本收益看也很低。當(dāng)然電網(wǎng)還承擔(dān)了許多社會公平性責(zé)任，也負(fù)擔(dān)了不少可再生能源發(fā)展的系統(tǒng)成本。但當(dāng)前電力價(jià)格的改革不是比搞所謂理想市場機(jī)制更有意義嗎?

再一個(gè)，去年我國經(jīng)濟(jì)增速是6.9%，用電量增速是6.6%，電力消費(fèi)彈性系數(shù)反彈到1了，我認(rèn)為這也不正常。如果用電增速與經(jīng)濟(jì)增速的比是1:1，甚至還多的狀態(tài)，就說明電力消費(fèi)的單位經(jīng)濟(jì)效益沒提高，我們在供應(yīng)有富余的時(shí)候，更要考慮如何推動能源消費(fèi)革命，甚至要更多地引進(jìn)相應(yīng)的信號機(jī)制吧。

記者：如何解決電力市場的新矛盾?

周大地：

我國化解煤炭過剩產(chǎn)能就是管住了準(zhǔn)入，基本上淘汰了小煤窯，建設(shè)現(xiàn)代化大型煤礦。煤炭行業(yè)集中度提升促進(jìn)自身更好地適應(yīng)市場變化，煤價(jià)也從2015年低谷很快恢復(fù)到了煤礦現(xiàn)在挺滿意的狀態(tài)。

經(jīng)過多年快速發(fā)展，電力市場不是可以無限擴(kuò)大的，不像有些新興產(chǎn)業(yè)，如共享經(jīng)濟(jì)的需求可以做大，有多大服務(wù)就有多少用戶，現(xiàn)在電力市場不是這樣了，我國2002年前后的電力工業(yè)形勢跟現(xiàn)在完全不一樣了。

要認(rèn)真學(xué)習(xí)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，回顧我們電力改革歷史，認(rèn)真總結(jié)現(xiàn)在電力市場主要矛盾究竟在什么地方，市場主體是什么，市場主體的問題是什么?我們要針對矛盾來解決問題，而不能說不管什么矛盾，還是用20年以前形成的一個(gè)思路硬套，我覺得這就是一個(gè)非常危險(xiǎn)的事情。

改革是為了解放生產(chǎn)力，而不是搞所謂的某種概念模式改革，特別是這個(gè)模式不是你首創(chuàng)，那是從西方國家曾經(jīng)試驗(yàn)過的狀態(tài)下搬過來，他現(xiàn)在自己也搞不下去，也在琢磨很多新的矛盾怎么解決。

電力改革還要考慮更多的體制機(jī)制問題，如果過于強(qiáng)調(diào)利益的分散化和所謂的準(zhǔn)入公平，推動的基本上是電力建設(shè)的分散化和碎片化，不但各個(gè)省都會追求更多的電力發(fā)展，甚至以后市縣都可能要求更多的電力分散權(quán)力，這些問題更需要提前研究，解決系統(tǒng)的優(yōu)化，以及相應(yīng)的社會經(jīng)濟(jì)理論問題。防止被動承認(rèn)既成現(xiàn)實(shí)，造成系統(tǒng)的非優(yōu)化發(fā)展。